“仅到1980年，全国统一划分的164个工业门类中北京有149个。北京的建设投资约有一半用到了发展工业上，整个工业投资中，以首都钢铁公司、燕山石油化工冶炼厂、北京重型机械厂为主的重工业占88%，重工业产值超过了重工业基地上海和天津，仅次于沈阳。这种在世界各国首都中极为罕见的重工业主导经济结构，带来的影响就有些严重了。建国门外就林立着很多大工厂，方庄南面集中形成了化工区，臭气熏天。除了城市形象，中心区的拥堵和郊区的冷清形成对照，一些政府智囊意识到北京已经出现了结构失衡的严重城市问题，他们接着认为，作为首都，首先要满足为中央服务，要保证首都功能。”董光器说，“80年代初，当时的中央高层提出北京应该成为‘国际交往中心’，首次明确‘重工业不要发展了’。”
但是工业利润在北京市财政收入上的话语权并没有被弱化。80年代北京市修订规划里尽管首次取消了北京作为“经济中心”的界定，却并没有解决谁来填补重工业搬迁后留下空白的问题。在没有找到可以替代财税贡献的产业前，搬迁这些企业，无疑会让首都失去赢得城市竞争力的机会。“当时北京只有多种经济的提法，还没有形成一、二、三产业的概念，取消经济中心提法、放弃重工业之后，北京计委有段时间确实不知道怎么做了。”
80年代，有一部分城区工业开始转移到郊区，“但完全是以置换土地，取得土地的地区差价为目的”。刘小石说，首钢、燕化这些大企业在漫长的时间里和结构调整中的北京城处于胶着状态，一个也没动得了。
事实上，关于北京是否要作为“经济中心”的争论一直伴随着城市结构调整和升级的过程，并未平息，直到最近一次2004年北京市总体规划出台，相关争论仍是几方意见的焦点。“还有人提出来，在北京的定位上最后到底还要不要提这个经济中心？”董光器回忆，“有市领导认为，以北京的各项经济指标看，这么提法应该是允许的。我是顾问，我当时说了我的意见:北京的经济地位不带有唯一性，强调经济中心，反而可能影响城市将来格局的优化。有关领导就这个争议又请示了中央，中央高层认为还是不提为好。”
“从北京上世纪50年代选择经济中心定位到最终放弃，如果忽视奥运因素，是很难得出全面观察的。”一名观察人士认为，“北京下决心疏散产业，优化和引导城市结构，最有力度地施行是从2000年以后，它在申奥成功的时间点之后。一方面，申奥的客观约束力让北京有了按照国际标准来建设一个现代化国际都市的机会。另一方面，要注意到‘九五’的时候，北京用于基础设施建设的投资只有200多个亿。‘十五’期间，一年是400个亿，‘十一五’，进入奥运会高潮期，基础设施每年投入700多亿，这里面场馆建设资金才占几十个亿。有了这笔巨大资金，北京才有可能腾出手来，纠正工业化期间的城市布局错误，而不是继续依赖工业化获得城市升级资金。”
部分失败的“城市边缘集团”
城市的规划师们在经过一连串失败后，也开始改变策略。“顺势而为”是董光器得出的最重要的经验之一。
“城市发展有一个规律。人均1000美元到4000美元，城市进入一个快速增长期。4000美元到5000美元，城市进入成熟期，社会结构的调整就开始了，城市生长的速度开始减缓。人均2万美元进入发达国家行列，城市就稳定下来。”董光器说，北京从1990年到2005年，这15年正处在城市快速发展期，在这时期，城市的扩张和发展，谁也拦不住。“北京摊大饼是最有代表性的批评对象，但人们往往忽视了城市工业化都是从摊大饼开始的，工业产业的发展所带来的就业、居住人口，一定会选择社会结构比较完善的老城，不依托老城，是发展不起来的。不管是伦敦、巴黎还是东京，很多首都都是从摊大饼开始的，大和小不是绝对的，你很难说北京就应该是三环内或者二环内这么大面积，像伦敦从内伦敦330平方公里，发展到外伦敦，都是一样的。城市要长大的时候，拦是拦不住的。”
北京50年代就提出了分散集团式。“要对中心区大团用猴皮筋箍起来，不让它往外扩展，但最后还是没拦住。”董光器说，“分散集团式”这个理念是对的，但是过于超前，“人民公社化运动的时候提出来‘大地园林化’，城乡结合，从这个角度提出来的，认为要压缩市区规模，工业要均匀布局，要发展新城，这些和现在思路不谋而合的想法，是歪打正着。当时的中心地区发展得并不大，才200多平方公里。城市生长的内在要求还在，谁也没有力量来阻止它。”
现在，很多规划人士并不否认这个观点，北京的大饼也许还要接着摊下去。
某种意义上，在1993年北京市规划中提出的10个边缘集团就是大饼向郊区扩散的一部分。不过，规划者们已经有了明确思路，他们希望在城市向外扩张的过程中，开始中心区产业疏散，由这10个边缘集团或多或少地承担起过度负荷的中心区功能。但规划师发现，他们遇到了新力量的挑战。
2004年北京总体规划起草者之一的规划师王凯介绍，1993年的规划就把很多边缘集团作为卫星城来考虑以实现“多中心”，但那时候这些新城的建设主体是区镇政府，他们有自己区镇发展的利益考虑，很多时候没法全盘进入北京规划的视野，“因此，往往地区利益消解了最终目标”。
北京市城市规划设计研究院副总工程师高扬说，90年代规划望京是个新城，望京规划总占地面积为17.8平方公里，居住人口为33万，能提供11.5万个就业岗位，“后来几次修改，把工业区都变成住宅区了”。目前望京地区的人口达到18.15万人，而为望京地区内部提供的就业岗位不足2万个，由北京市城市规划设计研究院陈春妹、刘欣调查撰写的《望京地区交通症结浅析》指出，这些年，望京地区用地功能的变化其实很大，增加的居民用地达254.7公顷，这是以占用绿化用地106.6亩和占用工业和工厂用地148.1亩为代价的。
几乎每一个边缘集团都遇到了类似问题。“清河原来是工业区，产业‘优二新三’后，企业不景气，也卖地，本来一个工业区全变成住宅区了。这就让矛盾恶化了，产业都没了。回龙观和天通苑，是昌平想沾城市化的光，拼命想把触角伸到市区，因为靠近市区的地开发住宅好卖，结果住宅越盖越多。”董光器说，“通州本来是老工业区，是整个郊区工业最发达的地区，可是1992年以后，这个区域里，发展经济过分注重住宅开发，村村搞开发，把工厂和仓库全拿出来搞住宅。现在通州发展产业容量不够，通州现在40万人，可是其住房开发可以容纳80万人。现在通州产业没地了，即使它现在想发展文化产业，也没有用地了。本来它的人均GDP1000多美元，正是工业发展的时候，把用地给消耗得差不多了。”
北京市区用地也少了，需要寻找新的开发用地，同时郊区为了发展也往市里挤，这样城市中心区的扩张难以控制。这些以调整结构为目的的城市边缘区反而加深了城市的结构性矛盾。北京试图通过扩张边缘区来压缩中心区的办法，在实际操作中，成了把中心区这张饼越摊越大。到2004年北京规划中，这些当年作为郊区开发的边缘集团，都已经成为中心城区的范围。接受采访的观察人士认为，“最新的总体规划，提出中心区人口到2020年控制在850万，这可能有点理想化”。
“我们又一次被地方的开发利益打败了。”董光器说按照他的经验，北京中心区这张大饼上现在盖的住宅，可以装1000万人，但是就业岗位不能满足500万人就业。
“就是仅仅为了要满足到500万就业岗位，还要增加60到80平方公里的产业区。北京中间地区已经饱和，不可能再获得新的建设区域，因此必须向现有的城市外围发展。”加上仍需要大量转移的产业，北京要进一步调整城市结构，需要寻找城市增量——新的土地和新的空间。
