编者按：2007年11月8日，北京市举办首次区县政府、市属相关部门（总公司）领导干部消防工作培训班。公安部消防局副总工程师杜兰萍在培训班上做了题为“认真履行政府公共消防安全管理职能、为构建和谐社会创造良好的消防安全环境”的培训讲话。为深入学习贯彻培训内容，进一步落实消防工作责任制，市防火安全委员会决定以增刊形式印发公安部消防局杜兰萍副总工程师在北京市领导干部消防工作培训班上的讲话。

 

认真履行政府公共消防安全管理职能

为构建和谐社会创造良好的消防安全环境

 

公共安全是构建社会主义和谐社会的前提。消防安全是公共安全的重要组成部分，既是构建和谐社会的重要内容，又是构建和谐社会的重要保障。当前，全国正在深入学习贯彻党的十七大精神，努力构建社会主义和谐社会。从消防工作来说，摆在各级地方政府面前的一项重要任务，就是如何依法更好地履行公共消防安全管理职能，为构建和谐社会营造良好的消防安全环境。

一、当前我国消防工作管理格局及其主要内容

国务院出台的《关于进一步加强消防工作的意见》（国务院15号文件）要求构建“政府统一领导、部门依法监管、单位全面负责、群众积极参与”的消防工作管理格局，这既是依照我国《消防法》的规定提出来的，也是对长期以来我国消防工作正反两方面经验的概括和总结，是消防工作规律的客观要求。

（一）政府统一领导。所谓政府统一领导，是依据《消防法》第3条关于“消防工作由国务院领导，由地方各级人民政府负责”的规定提出的，同时也基于了消防工作本身的属性。具体有两层含义：

第一，就宏观而言，所谓政府统一领导，是指政府是公共消防安全的责任主体，要对公共消防安全负领导的责任。这种对政府在消防工作中的职能定位，符合党的十六届三中全会提出的“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”的十六字要求，从根本上说，不管是经济调节，还是市场监管，其最终落脚点在于为社会提供公共产品和公共服务。因此，国务院15号文件强调“消防工作是政府履行社会管理和公共服务职能的重要内容”。同时，提出“政府统一领导”，也是符合社会公共管理的客观需求的。消防安全直接关系广大人民群众的生命财产安全，关系社会的和谐与稳定，是政府有责任提供的公共安全产品。任何一个国家、任何一个地区的公共安全，必须由政府管理社会的专门机构来承担，这是其它任何机构所不能替代的，在中国如此，在国外也是如此。

第二，从微观角度看，依据法律法规和有关的规范性文件的规定，地方各级政府对消防工作的领导，要重点履行十三个方面具体的消防工作职责：一是将消防工作纳入本地区国民经济和社会发展规划，保障消防工作与经济建设和社会发展相协调。二是建立和落实社会消防工作责任制，研究并协调解决消防工作的重大问题。三是组织制定消防规章或规范性文件。四是制定并组织实施城乡消防规划。五是加强公共消防设施和消防装备建设。六是发展地方多种形式消防队伍。七是组织开展社会消防宣传教育和培训。八是组织开展消防安全检查和专项治理，整治重大火灾隐患。九是组织扑救重特大火灾事故和抢险救援。十是组织调查重特大火灾事故，严肃追究相关方面和人员的责任。十一是组织推广和使用消防科研成果。十二是保障消防工作经费。十三是对在消防工作中成绩显著的单位和个人予以奖励。

（二）部门依法监管。所谓部门依法监管，就是说，政府虽然是公共消防安全管理的责任主体，但是政府是由各个职能部门组成的，其承担的消防工作职责必须分解到政府各职能部门，并按照国家法律法规的规定和政府的决策来组织具体实施。这种政府有关部门对消防工作的齐抓共管，是由消防工作的社会化属性决定的。具体有三层含义：

第一，要依法履行社会消防监督职责。就是说，具有行政执法职能的公安、安全监管、建设、工商、质检、文化等有关行政执法部门，要依据法律规定履行相应的社会消防监督职责。比如：安全监管部门在对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理，以及在对生产经营单位的安全生产情况实施检查、审查、验收，对危险化学品进行监督管理、发放安全生产许可证时，应当依法对相关的消防安全内容进行监督管理；建设行政主管部门（含城市规划、城市建设、城市管理、房地产行政主管部门）在实施城市详细规划审批、建设项目选址审批、建设用地规划许可、建设工程规划许可、施工图设计文件审查、建筑工程施工许可、乡（镇）村企业、乡（镇）村公共设施、公益事业等建设开工审批、建筑工程竣工验收备案等涉及消防安全的行政管理事项时，应当依法对有关的消防安全内容进行监督管理；工商行政管理机关在审定、批准、颁发《企业法人营业执照》等有关证照并实行监督管理时，应当依法对有关的消防安全条件进行监督管理。同时，工商行政管理机关应当依法对流通领域消防产品的质量实施监督管理。质检部门对消防产品质量的检验、监督检查和假冒伪劣消防产品的查处，对消防产品生产企业，对消防产品质量检验机构，对有关消防技术标准的制订和实施等工作，负有相应的监督管理责任。文化行政部门对互联网上网服务营业场所的设立进行审批时，应当对营业场所的消防安全条件是否经公安机关批准进行审查；在向娱乐场所颁发娱乐经营许可证之前，应当就拟设立娱乐场所的建筑的选址是否符合基本的消防安全条件进行实地检查。

第二，实施对本行业、本系统消防安全管理的职责。就是说，具有行业、系统管理职能的教育、民政、铁路、交通、农业、卫生、民航、广电、体育、旅游、文物、人防等政府行政主管部门，对本行业、本系统消防工作负有实施领导和管理的职责。包括上面第一条所讲的公安、安全监管、建设、工商、质检、文化等行政执法部门，在履行相应的社会消防监督职责的同时，又有对本系统消防工作实施领导和管理的职责。

第三，综合性部门要履行社会有关方面的消防工作职责。比如，发展改革部门要把消防安全纳入国民经济发展规划，财政部门要把消防工作经费纳入预算予以保障等等。

（三）单位全面负责。所谓单位全面负责，就是说，单位是独立承担法律责任的市场主体，单位（包括家庭）作为自身消防安全责任主体，必须对自身消防安全负全面责任。这是由两个方面因素决定的：

第一，从辩证法观点看,“内因是决定因素”。就是说，单位和家庭会不会着火，其决定因素在于自身原因，而非外部原因。这就是我们通常所说的，政府再重视、公安消防等部门再加强监管，都不可能做到24小时分分秒秒地“死看死守”，更不可能保证单位和家庭不会发生火灾。而真正能保证单位和家庭不发生火灾的，只能是它自身。

第二，从现实情况看，单位和家庭是绝大多数火灾发生的载体。就是说，单位和家庭是发生火灾的最基本的单元，除特殊灾害引起的外，没有一起火灾不是不发生在单位和家庭的，因此，只要单位和家庭做好自身消防安全工作，社会消防安全工作就有了牢固、坚实的基础。

因此，我们国家的法律法规非常重视单位的消防安全责任，公安部发布的第61号令《机关、团体、企业、事业单位消防安全管理规定》，对社会单位的消防安全主体责任作了非常明确而具体的规定。

（四）群众积极参与。所谓群众积极参与，就是说，消防安全涉及每个家庭和每个公民，消防安全人人有责。需要强调的是，群众不是作为旁观者被动参与，而是既要积极做好自身消防工作，还要发挥主观能力性，积极投入社会消防工作，共同推动消防事业发展。这是以下两个方面原因决定的：

第一，火灾发生的直接原因主要是人的行为。据统计，目前90%以上的火灾是因为消防安全管理不落实、不到位，消防安全素质较差等人为因素引起的。

第二，国民是社会的构成基础，他们的消防安全素质不仅关系自身及单位、家庭的消防安全，而且直接关系社会公共消防安全。换言之，一个国家的消防工作好与否，其决定因素是国民的消防安全素质。如果每个公民都做好了消防工作，就能从根本上打牢社会消防工作的基础，火灾就能够得到有效控制。

综上所述，构建“政府统一领导、部门依法监管、单位全面负责、群众积极参与”的我国消防工作管理格局反映出了两条规律：一是消防工作是一项社会性工作，是综合性系统工程，涉及各行各业及广大人民群众，必须实行消防工作社会化，即在政府统一领导下，组织和动员各部门、各单位和群众广泛参与。二是消防工作的责任主体是多元的，每个责任主体担负的是有限责任而不是无限责任，这是消防工作的社会化属性决定的。因此，我们可以这样讲，如果消防安全责任不明确、消防工作决策不到位，那是政府的事、政府的责任；但责任明确了，该要求政府决策的事决策了，而具体职能部门不抓落实，那就是具体职能部门的责任。只有建立这样的工作格局，才能真正调动社会各方面力量来共同落实各自的消防安全责任，使消防工作的开展真正符合消防工作社会化这一客观要求。

二、我国消防工作发展过程及当前存在的主要问题

（一）我国消防工作的发展过程。应当说，党和政府历来高度重视消防工作。建国以来，消防工作与其它各行各业一样，在旧社会千疮百孔废墟的基础上起步并取得了突飞猛进的发展，创造出了一条具有中国特色的消防事业发展道路。主要经历了四个发展阶段：

第一，建国初期消防事业开始起步发展。新中国成立后，党和人民政府十分重视消防工作。1957年9月，周恩来总理签署颁发了《国务院关于加强消防工作的指示》，这是中央人民政府就全面加强消防工作专门发出的第一个指导性文件。同年11月，第一届全国人大常委会批准了我国第一部消防行政法规——《消防监督条例》，规定了消防监督机关的监督任务，提出了建立消防安全责任制、做好消防宣传教育、发展消防组织、落实消防经费、开展火灾扑救的工作原则和工作内容。1960年5月，中共中央专门发出了《关于加强防火的指示》。应当说这一时期我国消防工作充满活力、成效明显，为中国消防事业发展奠定了扎实的基础。

第二，“文化大革命”时期消防事业发展缓慢。“文化大革命”使我国消防事业受到很大冲击和严重挫折，尤其是“砸烂公检法”的浪潮席卷全国，消防工作几乎处于瘫痪状态。

第三，党的十一届三中全会后消防事业焕发了生机。1984年5月，第六届全国人大审议通过了《中华人民共和国消防条例》，在总结多年来消防工作实践的基础上，对1957年制定的《消防监督条例》进行了修改和充实，正式提出了“预防为主，防消结合”的消防工作方针。1987年2月国务